強化企業和行政事業單位內部控制建設 助推國家治理體系和治理能力現代化
——新會計法系列解讀之五
2024年8月9日 來源：會計司
十四屆全國人大常委會第十次會議表決通過《關于修改〈中華人民共和國會計法〉的決定》，首次將內部控制寫入會計法，在第二十五條提出“各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度，并將其納入本單位內部控制制度”，這既為各單位建立健全內部控制體系提供了堅實的法律基礎，也有助于提高單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，推進國家治理體系和治理能力現代化。
一、順應新時代對內部控制提出的新要求，深刻理解新時代加強內部控制建設的重要意義
內部控制是各類單位規范各項活動、防范內外部風險、提升管理效率和效果、保障單位目標實現的重要機制。財政部高度重視單位內部控制建設工作，會同有關部門積極推進我國企業、行政事業單位和小企業內部控制規范體系建設。目前，具有中國特色的內部控制規范體系已基本建立，并在上市公司、國有企業和行政事業單位全面實施。順應經濟社會發展新形勢新變化，新會計法首次對單位建立健全內部控制制度提出明確要求，有助于把內部控制建設成效轉化為強大的發展動能，持續推動經濟社會高質量發展。
（一）加強內部控制建設是貫徹落實黨中央依法治國的重要舉措。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”。黨的十九屆四中全會強調“堅持權責法定，健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度，明晰權力邊界，規范工作流程，強化權力制約”。各單位通過建立健全并有效實施內部控制，一方面對單位的制度、流程、崗位進行系統梳理，明確了崗位職責、業務流程和權力運行清單，形成了科學有效的權力制約和協調機制；另一方面，對權力運行的制約嵌入到組織的各個層級、各個流程、各個崗位，規范了權力運行，把權力關進了制度的籠子。
（二）加強內部控制建設是落實財會監督要求的重要手段。黨和國家監督體系是黨在長期執政條件下實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。十九屆中央紀委四次全會首次將財會監督納入黨和國家監督體系，2023年2月中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強財會監督工作的意見》明確提出“建立權責清晰、約束有力的內部財會監督機制和內部控制體系”。內部控制作為財會監督的重要手段，將制衡機制、授權審批等控制措施有效納入單位日常管理活動之中，可以實現“控制關口”前移，有助于發現問題、糾正偏差，具有事前事中事后全過程監督的特點。同時，各單位通過明確職責、優化流程、強化監督等控制措施，有助于推動形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，進而發揮內部控制在全面從嚴治黨中的重要作用。
（三）加強內部控制建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。黨的二十大報告和二十屆三中全會《決定》明確提出，到二〇三五年基本實現國家治理體系和治理能力現代化。各級政府部門和企事業單位的內部治理是我國國家治理體系的重要基礎，其經營管理效率效果和提供公共服務效能的高低，直接影響國家治理體系和治理能力現代化水平。內部控制是完善權力運行制約監督機制、提高單位內部治理水平的長效保障機制，通過建立健全內部控制體系，各單位能夠規范和優化內部運作流程，有效配置資源，降低內外部風險，進而助推國家治理體系和治理能力現代化。
二、準確把握新時代加強內部控制建設的方向，積極推進我國內部控制建設與實施工作
內部控制建設的基礎在于制度，生命在于實施。近年來，財政部始終準確把握新時代加強內部控制建設的方向，會同有關部門積極推進企業和行政事業單位內部控制規范體系建設，并推動其在上市公司、國有企業和行政事業單位全面實施，我國內部控制建設與實施工作取得顯著成效。
（一）持續加強內部控制制度建設，不斷提高內部控制規范的科學性全面性。財政部堅持目標導向和問題導向，深入研究各行業、領域的風險管理和內部控制，制定出臺了一系列內部控制制度。一是在企業內部控制方面，于2008年聯合證監會、國務院國資委、審計署、原銀監會、原保監會發布《企業內部控制基本規范》，并逐步建立健全由企業內部控制基本規范、系列應用指引、評價指引、審計指引組成的企業內部控制規范體系。二是在行政事業單位內部控制方面，2012年發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，為行政事業單位開展內部控制建設提供了基本框架和具體指導；2015年出臺《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，提出逐步將內部控制從經濟活動擴展到業務活動和權力運行，建立健全全面科學有效的內控體系。2017年印發《行政事業單位內部控制報告管理制度》，組織各級行政事業單位開展內部控制報告編報工作，通過“以報促建”的方式促進單位加強內部控制建設。2023年會同國家衛生健康委、國家醫保局和國家中醫藥局印發《關于進一步加強公立醫院內部控制建設的指導意見》，推動公立醫院加強內部控制建設，提升公立醫院內部治理水平和公共服務效能。三是在小企業內部控制方面，2017年印發《小企業內部控制規范（試行）》，引導和推動小企業加強內部控制建設，增強風險防范能力，推動廣大小企業持續經營和規范健康發展。
（二）大力推動內部控制規范的有效實施，全面提升單位風險防控能力。財政部聯合有關部門積極推進各類型單位全面實施內部控制規范體系，加強政策指導，內部控制有效性穩步提升，有力促進了經濟社會平穩健康發展。一是在上市公司方面，持續擴大上市公司實施企業內部控制規范體系的范圍，穩步提升上市公司內部控制有效性。在主板上市公司率先實施企業內部控制規范的基礎上，2021年聯合證監會印發《關于深交所主板與中小板合并后原中小板上市公司實施企業內部控制規范體系的通知》，推動原中小板上市公司并入主板后全面實施企業內部控制規范體系；2023年聯合證監會印發《關于強化上市公司及擬上市企業內部控制建設 推進內部控制評價和審計的通知》，推動所有上市公司和擬上市企業實施企業內部控制規范體系。截至目前，企業內部控制規范體系在上市公司范圍內已經實現全覆蓋。同時，會同證監會印發通知明確上市公司財務報告內部控制的重點領域和關鍵管控要求，規范會計師事務所內部控制審計行為，加強對上市公司實施企業內部控制規范體系的管理、指導和監督。二是在國有企業方面，聯合國務院國資委推動全部中央企業建立健全內部控制體系，開展內部控制評價，編制中央企業內控體系工作報告，地方各級國有企業也逐步加強內部控制建設；2021年，財政部印發相關文件，推動國有企業建立健全貫穿境外投資業務全過程的內部控制體系，規范國有企業境外投資活動，防范境外投資風險。三是在行政事業單位方面，自2017年起連續八年組織各級行政事業單位開展內部控制報告編報，內部控制報告編報數量從2017年的48萬份上升到2024年的61萬份；全面匯總分析我國行政事業單位內部控制建設情況，形成相關分析報告，為健全完善單位內部控制相關政策提供依據；深入挖掘內部控制報告在完善內部管理制度、績效管理、監督問責等方面的應用價值，將內部控制報告納入對各中央部門預算管理績效考核和各地區財政管理績效考核。
（三）強化部門協同配合，合力推進內部控制規范建設和實施。2006年，財政部聯合證監會、國務院國資委、審計署、原銀監會、原保監會聯合成立企業內部控制標準委員會，為建立健全我國企業內部控制規范體系提供政策協調和指導。2016年，為協同推進行政事業單位內部控制標準建設與實施工作，委員會更名為內部控制標準委員會。2023年，根據新的形勢需要，財政部對內部控制標準委員會進行了充實和調整，并公開選聘了來自相關政府部門、企事業單位、學術界和中介機構的80位咨詢專家，充分發揮咨詢專家在內部控制規范制定和實施中的智庫作用。此外，近年來，各行業主管部門督促指導各單位加強內部控制建設，積極推動內部控制規范在本行業系統的貫徹實施，提升了行業管理水平，筑牢了行業治理基礎。教育部制定了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南》，對六大經濟活動進行擴展，突出對高校特有風險的管控。工業和信息化部制定了下屬通信管理局和事業單位內部控制指引，整體推進部門內部控制建設。國家衛生健康委制定出臺《公立醫院內部控制管理辦法》等制度，規范醫療活動內部控制，有效防范公立醫院運營風險。審計署將被審計單位內部控制體系建設和實施情況作為各項審計檢查的重要內容，有力推動了內部控制規范體系的落地實施。國務院國資委統籌推進內部控制、風險管理和合規管理工作，將風險管理和合規管理納入內部控制體系評價范疇。金融監管總局通過加強銀行和保險機構內部控制，規范信貸融資收費行為，降低企業融資綜合成本。中國證監會著力推動所有上市公司全面實施企業內部控制規范體系，加強內部控制審計專題檢查，提升上市公司質量。
（四）加強國際交流與合作，深入開展內部控制理論研究。在積極推進單位內部控制建設和實施的同時，財政部加強內部控制國際交流與合作，指導學術界開展內部控制學術研討交流，內部控制理論研究不斷繁榮和發展。一是加強國際交流與合作。組織翻譯COSO委員會《內部控制——整合框架》等，開展“中國政府內部控制標準體系研究”和“中國企業內部控制規范體系修訂完善”等世行項目研究，積極借鑒內部控制國際先進經驗。二是加強內部控制學術交流。充分發揮中國會計學會平臺優勢，指導中國會計學會內部控制專業委員會開展形式多樣的內部控制學術交流活動，繁榮內部控制理論研究。
三、貫徹落實新會計法要求，書寫內部控制高水平發展新篇章
黨的二十屆三中全會立足新時代、新征程的歷史方位，對國內外形勢變化作出科學論斷，對未來一個時期黨和國家事業發展作出了戰略部署，為做好下一階段的內部控制工作提供了根本遵循。財政部將貫徹落實新會計法的有關要求，圍繞服務推進國家治理體系和治理能力現代化，持續完善企業內部控制規范體系，強化行政事業單位內部控制實施監督，建立健全內部控制閉環管理機制，促進內部控制理論研究發展，推動我國內部控制規范體系建設與實施工作取得新的更大成就。
（一）持續完善內部控制規范體系。堅持全面性、重要性、時效性原則，持續完善內部控制規范體系，提高內部控制規范的科學性和全面性。一是在企業內部控制規范方面，聚焦各項業務流程的新變化和新風險，修訂完善內部控制規范應用指引，研究制定互聯網交易、境外業務、關聯交易、母子公司管控等新型業務和特殊業務的企業內部控制應用指引。二是在行政事業單位內部控制規范方面，修訂完善行政事業單位內部控制規范，加強教育、科研等重點領域和行業的內部控制建設，逐步將控制對象從經濟活動延伸到業務活動和權力運行，充分發揮內部控制的基礎保障作用；制定行政事業單位內部控制評價辦法，通過“以評促建”方式，提升各單位內部控制建設水平和內部控制評價質量。
（二）強化對單位實施內部控制規范的指導和監督。大力推動內部控制規范在有關單位落地實施，確保內部控制制度“長牙帶電”，成為硬約束而不是“橡皮筋”，真正發揮內部控制價值和作用。一是在企業方面，針對資本市場財務舞弊和造假高發領域，強化財會監督力度，加強對上市公司實施企業內部控制規范的指導和監督，規范會計師事務所內部控制審計行為，提升上市公司內部控制有效性和會計信息質量；在中央企業實施企業內部控制規范的基礎上，積極推動地方國有企業實施企業內部控制規范體系；引導推動非上市公眾公司、債券發行人等主體執行企業內部控制規范，不斷完善內部控制。二是在行政事業單位方面，繼續組織各級行政事業單位編制報送內部控制報告，優化報告內容，完善填報系統，借助于大模型等現代信息技術，提高內部控制報告編報質量和審核質效，推動行政事業單位不斷提高內部控制建設水平；加強對各單位實施行政事業單位內部控制規范的分類指導和監督，強化對內部權力運行的制約，指導各單位開展內部控制評價，加強問題整改，不斷優化完善內部控制體系。
（三）建立健全內部控制閉環管理機制。建立健全內部控制“制訂完善—推動實施—監督評價—成果應用”的閉環管理機制，不斷提升內部控制規范體系的實施效果。一是加強內部控制體系建設與實施情況監督評價，對于監督評價中發現的有關問題，及時制定整改措施，建立長效機制，進一步完善單位內部控制體系。二是深化內部控制成果應用。會同相關部門，指導各單位加強內部控制成果應用，將內部控制與績效考核、獎懲機制、責任追究等工作掛鉤，推動單位內部控制工作落地見效。三是形成監督合力。促進內部控制與內部審計、巡視巡察、紀檢監察等其他內外部監督機制的有機貫通和成果共享，形成監督合力，提高內部控制監督的效率效果。
（四）促進內部控制理論研究繁榮發展。適應經濟社會發展新形勢，聚焦經濟業務新要求，把握技術變革新機遇，積極開展內部控制課題研究，推動內部控制理論創新發展，提升內部控制理論對內部控制實踐的指導性。總結提煉單位內部控制建設典型案例和先進經驗，開展內部控制案例庫建設，推廣交流我國企業和行政事業單位在內部控制方面的好經驗、好做法，進一步調動各單位內部控制建設的積極性，不斷提高各單位內部控制規范實施效果。
“治國猶如栽樹，本根不搖則枝葉茂榮。”內部控制是各單位提高風險防范能力、實現高質量發展的重要手段，是固社會根本、利國家大局的基礎保障。財政部將貫徹落實新會計法的要求，持續加強企業和行政事業單位內部控制建設與實施工作，奮力寫好新時代內部控制事業發展的新篇章。
轉載：湖北省注冊會計師協會
